كيف يمكن للسياسات أن تحدث أثراً حقيقياً؟ لا تجد العديد من الحكومات صعوبةٌ في سنّ القوانين، ولكنها تواجه الأمرّين عند تنفيذ تلك القوانين. فتشريع بناء المدارس بنجاح لا يعني بالضرورة أن الأطفال سيتعلمون فعلياً. ما السبب في ذلك؟ وما هي القُدرات التي تحتاجها الحكومات للانتقال من مجرد النجاح في تقديم "مُنتَج سياسات"، إلى تحقيق أثرٍ حقيقي نتيجة تلك السياسات؟ هذا هو السؤال الذي نتناوله هنا. بالاستعانة بعددٍ من دراسات الحالة، نقدّم قائمةٌ بالقُدرات الأساسية اللازمة لتطوير سياسات ذات تأثير. واستناداً إلى هذه القدرات، يمكن لصانع السياسات البناء عليها بتطبيق مجموعة أدوات "التأقلم التكراري لحل المشكلات" لوضع سياساتٍ عامةٍ تُحدِث استجاباتٍ ملموسة الأثر. 

القُدرات اللازمة لإنتاج سياسات عامة ذات أثر حقيقي

كيف يمكن لمختصي السياسات العامة الاستمرار في تنفيذ تدخلاتٍ ناجحة من خلال السياسات العامة؟ نقوم بتدريس كيفية تطبيق السياسات لنخبةٍ من المتخصصين في السياسات العامة، ممن يعدّون من الأعلى التزاماً وكفاءةً في العالم. ويشير معظم هؤلاء إلى حاجتهم لمعرفة ما يمكن أن توفره الدراسات الإدارية من أفكارٍ مفيدةٍ لمساعدتهم في تحقيق أهدافهم. ولا تستهوي هؤلاء المتخصصين في التطبيق العملي للسياسات الأفكار المبهمة والبعيدة عن الواقع، بل يبحثون عن دروسٍ عمليةٍ مدروسةٍ يمكن تطبيقها في الواقع، لتحسين قُدراتهم الشخصية على تنفيذ السياسات العامة. 

وأكثر ما يشغل بالهم هو أن حكوماتهم لا تحقق الأثر المرجو، على الرغم من نجاحها في وضع السياسات. فغالباً ما تنجح تلك الحكومات بإقرار القوانين وبناء المدارس وتطوير أنظمة تكنولوجيا المعلومات، لكنها تجد صعوبةً عندما يتعلق الأمر بضمان تحقيق الأثر المنشود بناءً على هذه الخدمات. وينتج عن ذلك عدم تطبيق العديد من القوانين الموضوعة، وعدم قدرة العديد من المدارس على تحفيز طلابها على التعلّم فعلياً، والقصور في استخدام أنظمة تكنولوجيا المعلومات التي تم توفيرها. وبالحصيلة تبقى العديد من المشكلات التي تهدف تلك السياسات إلى معالجتها من دون حل. 

عندئذٍ، نكون أمام السؤال التالي: ما هي القُدرات التي تحتاجها الحكومات للنجاح في الحصول على آثارٍ حقيقيةٍ من السياسات المطبقة؟ بمعنى آخر، علينا تحديد "قُدُرات إحداث الأثر لدى تنفيذ السياسات العامة". ويُعرّف برنامج "بناء قُدرات الدولة" في جامعة هارفارد قدرات إحداث الأثر لدى تنفيذ السياسات، على أنها "المَقدِرات التي جرى تمكينها لدى الجهة الحكومية (أو الموظف الحكومي) والتي تضمن لها التجاوب مع مشاكل المواطنين بشكلٍ يحقق أبلغ أثرٍ ممكن (ما يعني فعلياً حل تلك المشاكل نهائياً أو وضعها قيد السيطرة بشكلٍ مستدام)". إذاً كيف يمكننا تحديد تلك القُدرات؟[1] 

أولاً، كيف يجب النظر إلى مفاهيم "تنفيذ السياسات" و"تحقيق الأثر" و"القُدرات"؟ 

يركّز تعريف "قدرات تحقيق الأثر لدى تنفيذ السياسات العامة" الذي أوردناه آنفاً على الخصائص المتواجدة لدى الأفراد أو المؤسسات (وهما ما نشير إليهما بـ"الجهة الفاعلة"). وللدِقة، يجب التأكيد هنا على أن هذه القُدرات لا تتضمن الشروط العامة لنجاح السياسات عموماً، بل فقط توضّح ما يتوجب على المؤسسة فعله لتعزيز فرص نجاح سياساتها وضمان إحداثها أثراً. فمصطلح "القُدرات" يختلف عن مصطلحات "المهارات" أو "الجدارة" أو "الاستطاعة". فالثلاثة الأخيرة تتعلق فعلياً بما يمكن للفردٍ القيام به، وهي مَقْدِراتٌ شخصيةٌ غالباً ما تتشكل وتتراكم نتيجة التدريب. بينما تُعرّف "القُدرات" بتلك المَقدِرات التي جرى تمكين الفرد (أو المؤسسة) فعلياً لاستخدامها أو وضعها قيد التطبيق، وذلك إما نتيجة حافزٍ خارجي (أي حينما يجري تخويل الفرد بصلاحية استخدامها) أو نتيجة دافعٍ جوهري داخلي (أي حينما يحفّز الخَيارٌ الشخصي للفرد استخدام تلك المَقدرات). ويمكن تلمّس تلك هذه القُدرات عملياً من خلال تلك الأفعال الظاهرة للعيان التي تقوم بها هذه الجهات الفاعلة (من أفرادٍ أو مؤسسات).  

القُدرات: هي المقدرات التي جرى تمكينها

ويتبنى مفهوم "التنفيذ" هنا منظوراً واسعاً. فلا يحدث التنفيذ فقط بعد التخطيط، إنما يجري عبر كل مرحلة من مراحل عملية تقديم الخدمة أو السياسة العامة ومن مراحل عملية إحداث الأثر؛ أي أنه يمتد بدايةً من نقطة تحديد المشكلة، ومروراً بالتخطيط وإلى المراجعة النهائية. ويصبح السؤال هنا: كيف يمكن تطوير هذه المقدرات وتمكينها وربطها ببعض؟ هذا ما يحتاج صانع السياسات لمعرفته. ولكن كيف؟ 

السياسات هي ببساطة استجابات لمشاكل وقعت. وبالتالي لا يمكن القول أن هذه السياسات قد أحدثت أثراً بنجاح إلا إذا تم تطبيق حل نهائي للمشكلة التي أدت لخلق تلك السياسة أصلاً (أو تم وضع تلك المشكلة قيد السيطرة بشكلٍ مستدام). ويتناقض هذا المنظور مع الرأي الذي يَعتبِر السياسات مجموعات من "المنتجات التقنية" (مثل القوانين) التي قد يكون، أو لا يكون، الدافع في إنتاجها هو وجود مشكلة ما أصلاً. ووفق ذلك المنظور، يُنظر إلى "النجاح" على أنه تقديم تلك المنتجات التقنية فحسب. بينما يجب النظر إلى السياسات العامة على أنها شيء تم صياغته كرد فعل لما يواجه المواطنين من مشاكل لا يمكنهم حلها دون مساعدة وتدخل الحكومة، أي أن المشكلة كانت المحفز الرئيسي والدافع لتدخّل السياسات. ووفق هذا المنظور للسياسات كرد فعلٍ لمشكلة ما، لا يمكن أن نعرّف "أثر السياسات" إلا بصفته حلاً جذرياً لتلك المشكلات (أو السيطرة عليها).

ما هي "القُدرات الأساسية" التي بوسعها إحداث أثر فعلي نتيجة تنفيذ السياسات العامة؟ 

كيف يمكننا تحديد القدرات التي تحتاجها الحكومات لإحداث التأثير الفعلي (أي الحل النهائي أو السيطرة على المشاكل) من خلال تدخلات السياسات؟[2] يمكن الوصول إلى ذلك عن طريق طرح سؤال بسيط: "ما هي الإجراءات الضرورية للنجاح التي اتخذتها الأطراف الفاعلة؟" ولنتناول هنا نموذج الإصلاحات التي نفذتها حكومة محلية في رواندا، حيث جرت "سلسلة من المشاورات حول الحكومة" بهدف دفع المجتمع إلى مناقشة مخاوفه إزاء أداء القطاع العام. وتشير هذه الحالة الدراسية إلى أن هذه الإجراءات كانت ضرورية لنجاح السياسات حيث لفتت الانتباه إلى مشاكل أداء الحكومة المحلية وساعدت في حشد جهود مجتمع من الأطراف المعنية وأصحاب المصلحة من مشاركين فاعلين أو داعمين. 

عند تحديد كل تلك الإجراءات، يمكن تقسيم أوصافها إلى فئات، تمثل كل منها قدرةً واضحةً مرتبطةً بإحداث أثر تنفيذ السياسات. فمثلاً، نجد أن نموذج رواندا للتشاور المجتمعي شائع في العديد من الحالات الدراسية المماثلة. وإذا جمعناها، فيمكننا وضع وصفٍ لقدرتين رئيسيتين: 1) "لفت الانتباه إلى مشكلة" و2) "حشد التزامٍ واسعٍ وعميق يكون كافياً ووافياً لحل المشكلة". وأدى تطبيق هذا النهج في ثلاثين حالة مبتكرة مماثلة إلى وضع قائمة بخمس عشرة قدرة أساسية لتنفيذ السياسات العامة (الجدول 1).

تشير القدرات المذكورة هنا إلى أن أساس تحقيق الأثر يتمثل في المقدرة على التعامل مع حالات عدم اليقين، والمشاكل المعقدة، والأفراد، والأمور ذات الطابع السياسي، وضبابية الأحداث غير المتوقعة. 

ومن المهم التأكيد على أن الترتيب في القائمة لا يدل على أن القدرات تظهر دائماً في نفس وقت تسلسل تنفيذها. ففي الواقع، لا يعد المسار الخطي سمةً أساسيةً في أي من الحالات المدروسة. فمعظمها يأخذ طبيعةً تفاعليةً ومتكررة (مع تضافر قدرات متعددة في أوقات مختلفة أثناء سرد السياسات). [3]

مجموعة أدوات عملية لإحداث أثر السياسات: كيف تستخدم منهجية التأقلم التكراري لحل المشكلات

لا تستثمر معظم البلدان في القدرات الموضحة في الجدول (1). بل تركز عوضاً عن ذلك على وضع آليات إدارية تقليدية كالحلول القائمة على التخطيط والمراقبة والإشراف والتقييم. وبدلاً من الاستثمار في بناء قدراتٍ تؤدي إلى إحداث أثرٍ حقيقي، تجنح العديد من المنهجيات الإدارية القائمة في المؤسسات الحكومية إلى محاولة استبدال الفوضى السياسية السائدة، بمجموعة من العمليات التقنية التي يُخيّل لها أنها مثالية، وبمحاولة تبسيط مشكلاتٍ غامضة وبالغة التعقيد بتطبيق ما يبدو لها كحلولٍ جاهزة مقولبة بأناقة. 

وفي الواقع، تقتصر الفائدة من القدرات الإدارية التقليدية المذكورة سابقاً على تعزيز فرص نجاح المؤسسة في طرح وتقديم "منتج تقني" ما، من قبيل سن القوانين وبناء المباني المدرسية ووضع الاستراتيجيات. إلا أنها ليست القُدرات التي ستؤدي إلى إحداث الأثرٍ الحقيقي المرجو من طرح وتقديم تلك المنتجات. فما تحتاجه الحكومات حقاً هو خلق سياساتٍ أكثر ليونة قائمة على الاحتياجات الحقيقية للمواطنين، وبناء قدراتٍ تراعي السياق، كي تتمكن من إحداث أثر حقيقي وملموس من السياسات الجاري تنفيذها. فكيف يتسنى لها تحقيق ذلك؟ 

لقد أجرى برنامج "بناء قدرات الدولة" اختباراتٍ حول تلك القدرات عبر بحوث تطبيقية على مدى سنوات، ووضع نهجاً جديداً في تصميم السياسات وتنفيذها، بالاعتماد على تلك الأنواع من القدرات الأساسية. ويتسم ذلك النهج الجديد، والمسمى منهجية "التأقلم التكراري لحل المشكلات" (PDIA)، باتباع أسلوب تفاعلي منظّم يعتمد التكرار التجريبي. ويبرز هذا النهج قدرات من قبيل تحليل المشاكل، وتكوين فريق العمل، وإشراك أصحاب المصلحة والأطراف المعنية بفعالية، وإدارة التفويض السياسي، والتفكّر والتعلّم[4]. ولقد أثبت البرنامج نجاحه في مساعدة الحكومات في 13 دولة على إحداث أثر حقيقي اعتماداً على تلك القدرات الجديدة. ومن الناحية العملية، يمكن لواضعي السياسات اختبار النهج بأنفسهم من خلال استخدام مجموعة أدوات منهجية التأقلم التكراري لحل المشكلات.   

ما هي مجموعة الأدوات العملية لمنهجية "التأقلم التكراري لحل المشكلات"(PDIA)؟

تقدم منهجية "التأقلم التكراري لحل المشكلات" إطاراً يتيح لمختصي السياسات التصرف على نحو مختلف. وهي تعتمد على أربعة مبادئ: 

1. تحديد المشاكل ذات الأساس المحلي 

تدور المنهجية حول بناء القدرات من خلال إيحاد حلول للمشكلات الحقيقية. وهي لا تقوم على إيجاد حل ناجح ثم تكرار ذلك الحل مراراً؛ بل تركز على عملية إنتاج الحل، وليس الحل ذاته. وهذه هي الطريقة التي تكسبت بها المؤسسات قدراتها التنفيذية الأشد فعالية. وهي ليست سهلة كما أنها لا تخلو من مخاطر حقيقية، لأن عمليات التغيير تولد بطبيعتها مزيجاً من "الرابحين" و"الخاسرين". وهنا تكمن فائدة منهجية التأقلم التكراري لحل المشكلات، لأنها طريقة أكثر استدامة تضفي الشرعية على عمليات التغيير هذه. 

عملية تحديد المشكلة عملية تكرارية طويلة تشتمل على التشخيص والاختبار والمراجعة؛ وبالتالي ينبغي أن يكون التعلّم تجريبياً، آنياً، مع دورات سريعة تنتج التصميم والتنفيذ. وهي تتطلب مخاطرة محسوبة، وتبنّي العمل السياسي والقدرة على التكيّف (التفكير استراتيجياً ولكن بمرونة). وعلينا هنا أن نتقبل واقع أننا لا نمتلك إجابات واضحة، وأن نناقش الفشل ونتعلم منه.   

2. بناء السلطة/الصلاحيات والحفاظ عليها

لوضع المنهجية موضع التنفيذ، فإنها تستدعي حصول الأطراف الفاعلة على الصلاحية للقيام بأشياء لا يسمح لهم بالقيام بها في منظومتهم الحالية. وتتطلب تغييرات في آليات التفويض في المؤسسة وهيكلية الموظفين للتفويض بتنفيذ إصلاح، واحتضانه ومن ثم إنفاذه. ولكن كيف يمكننا اكتساب التفويض وتأمينه؟ 

يصل بنا هذا إلى موضوع القيادة. وبالنظر إلى مشروع معين، فمن الذي يتولى، بشكل فعلي، قيادة تنفيذ السياسات؟ وعلى أي أساس يتم تحديد القائد؟ هل لديه إمكانية الوصول إلى الموارد الكافية؟ السلطة الكافية؟ صلاحية التنفيذ؟ عوضاً عن النظرة التقليدية للقيادة؛ حيث تتحصل المشاريع على تفويض من راعٍ فردي، في منصب رفيع يتيح له رعاية تنفيذ الإصلاح المقترح؛ فالإصلاحات لا يقودها شخص واحد بمفرده. والواقع أن هذا النموذج التقليدي للرعاية مصدر آخر من مصادر الفشل في التطوير. فالتغيير الناجح يتأتى من خلال القيادة الجماعية لعدد من الجهات الفاعلة معاً. ووفق هذا الرأي، تؤدي الجهود التراكمية والمتضافرة لفريق متعاون (وليس لأي قائدٍ بمفرده) إلى النجاح.    

3. التعلم والتكرار والتكيّف 

تساعد خطوات هذه المنهجية الحكومات في تجنب فخ القدرات من خلال سلسلة تكرارية مكوّنة من ست مراحل تهدف إلى تعزيز التحديد التدريجي للإصلاحات وتنفيذها. 

وختاماً، ومن أجل تحقيق سياسات ذات أثر، ينبغي على مختصي السياسات وضع حلولٍ تتماشى مع السياق ومن ثم اختبارها وصقلها تجاوباً مع المشاكل التي تم عرضها وتحديد أولوياتها على النطاق المحلي؛ ونحن بحاجة إلى أنظمة تتسامح مع الفشل (بل وربما تشجع عليه أحياناً) باعتباره الثمن اللازم تكبده وصولاً للنجاح. [5]

مات أندروز هو محاضر رئيسي في كرسي "إدوارد ميسن" للتنمية الاقتصادية في كلية هارفارد كيندي، حيث يركز في أبحاثه على فعالية الحكومة في عملية التنمية. اقرأ كامل السيرة الذاتية عبر الضغط هنا.

سليمة سامجي هي مدير برنامج "بناء قدرات الدولة" في مركز التنمية الدولية بجامعة هارفارد. اقرأ كامل السيرة الذاتية عبر الضغط هنا.

المصادر:

[1] يستند النقاش هنا إلى عمل المؤلفين في برنامج "بناء قدرات الدولة"، في مركز التنمية الدولية بجامعة هارفارد. ويبحث البرنامج في االستراتيجيات والخطوات التكتيكية لبناء قدرات الجهات العامة لتمكينها من تنفيذ السياسات والبرامج. ومن خالل البرنامج، ّيدرس المؤلفان تطبيق السياسات لنخبة من المتخصصين في السياسات العامة من ً وكفاءة في العالم. للمزيد: www.bsc.cid.harvard.ed

[2] تستند النتائج هنا إلى دراسة استقصائية لثالثين حالة ، وهي من قاعدة ً ً حقيقيا دراسية رأى فيها المؤلف تأثيرا بيانات "االبتكارات للمجتمعات الناجحة" بجامعة برنستون. وقد تم انتقاء عينات النماذج بشكل متنوع، لتمثل صناع سياسات من خلفيات مختلفة، ممن يواجهون تحديات مختلفة، كي تمكن المتلقي من رؤية واقعه أو ما هو قريب منه فيها. وقد فحص المؤلف كل حالة لجمع معلومات نوعية ّ مفصلة حول القدرات التي كانت واضحة في أفعال األطراف الفاعلة. وتتوفر المزيد من التفاصيل حول العينة والتفاصيل المنهجية للتحليل في: https://ideas.repec.org/a/eee/wdevel/v74y2015icp197-208.html

[3] كتبت الحاالت الدراسية المستخدمة في دراسة المؤلفين 3 .ك بنمط سردي خطي، وقد أثر هذا في كيفية ترتيب القدرات. فتميل القدرة األولى، على سبيل المثال، إلى أن تكون القدرة ً عندما تتمتع األطراف األولى في كل حالة مدروسة: مثال الفاعلة بالقدرة على لفت االنتباه إلى مشكلة ما، سيتم طرحها في أجندة السياسات. وبالمثل، ذكرت القدرة األخيرة على ً أنها آخر " ّ مقدرة ممكنة" في كثير من الحاالت الدراسية: مثال لدى األطراف الفاعلة السلطة والمقدرة على تقييم التقدم والنجاح أثناء وبعد تدخلهم.

[4] قائمة الدول هي: ألبانيا وجمهورية أفريقيا الوسطى وكوت ديفوار وغامبيا وغانا وهندوراس وليبيريا وليسوتو وموزمبيق ونيجيريا وسيراليون وجنوب أفريقيا وسريالنكا. للمزيد:https://bsc.cid.harvard.edu/projects  

[5] مزيد من المعلومات عن مجموعة أدوات منهجية PDIA تتوافر في الرابط: edu.harvard.cid.bsc://https ./ وتتوافر نسخة منها باللغة العربية بالتعاون مع مجلة دبي للسياسات في الموقع:

https://bsc.cid.harvard.edu/files/bsc/files/2020-bsc-pdia-toolkit-ar.pdf